Quelques idées saugrenues sur les finances de la Défense (2)

© DCNS - H. SIMON. Le SNA Rubis sortant du bassin 8 (Brest), vendredi dernier.

Pierre-François Forissier - voir l'entretien qu'il nous avait accordé - inaugurait une chronique au sujet de la rencontre entre les outils législatif, budgétaire et financier dans l'optique de construire l'outil naval dans le temps long. L'objectif est de présenter les enjeux de l'application intégrale de la "LOLF" et de ses conséquences afférentes. Le premier billet introduisait le propos. 

La Loi Organique relative aux Lois de Finances (LOLF) est depuis 2006 le cadre dans lequel s’exerce la gestion financière de l’État.

Schématiquement il s’est agi de passer d’une comptabilité de caisse à une comptabilité de bilan.

L’ensemble des administrations a fait un gros travail d’adaptation et aujourd’hui de nombreuses données sont disponibles mais ne sont encore pas assez bien exploitées.

Concernant la Défense, le Ministère publie chaque année son annuaire statistique :

• SGA/DAF/QEFI/OED, Annuaire statistique de la Défense, Paris, 2017.

On y trouve les principales données budgétaires et comptables. Le document 2016 dont des extraits figurent en annexe permet de faire les observations suivantes : 

1. Le bilan est présenté de façon incomplète puisque les valeurs de l’actif et du passif ne sont pas identiques.
2. Même si la comptabilité analytique au sein du ministère de la Défense est encore assez embryonnaire, il est possible d’obtenir des données exploitables.
3. Les matériels militaires représentent au 31/12/2015 28 % des actifs du ministère. Il serait intéressant de tenir compte de cette valeur lors de l’établissement des arbitrages budgétaires qui sont généralement faits au détriment des volumes d’équipements sans tenir compte du poids important des autres postes du bilan.
4. La liste des équipements est établie par grandes catégories de matériels. Même si aujourd’hui la gestion de leur approvisionnement au sein du programme 146 est fait globalement en inter-armées il serait intéressant de faire le bilan par armée afin de pouvoir mieux éclairer les choix de répartition des matériels entre les armées. Par exemple les aéronefs apparaissent globalement sans qu’il soit possible de visualiser ce qu’ils représentent au sein de chaque armée.
5. Les stocks représentent une part très importante des actifs (25 % au 31/12/2015). Une répartition est présentée en grandes masses et permet de constater que les pièces de rechanges représentent 60 % des stocks soit 15 % de l’ensemble des actifs. Ce chiffre à lui seul justifierait que le MCO soit inscrit au titre V [NDLR : dépenses d'investissement] et non au titre III [NDLR : dépenses de fonctionnement]. Par ailleurs cette valeur devrait être mise en perspective pour élaborer le budget du MCO.

On peut donc dire que le bilan de la Défense pourrait potentiellement être un outil d’analyse et de prévision budgétaire s’il était davantage détaillé, ce qui ne devrait pas être difficile car la remontée des chiffres existe bel et bien pour élaborer ceux qui sont présentés.

Dans son état actuel il permet déjà de voir qu’il n’est pas encore suffisamment utilisé pour la construction budgétaire qui se fait encore à l’ancienne en additionnant les expressions de besoin émanant des services dépensiers sans véritable mise en perspective.

Une publication plus détaillée, rendant compte en particulier de la ventilation par armée constituerait un outil très pertinent pour éclairer les décisions budgétaires et pour apprécier la qualité d’exécution de la Loi de Finances Initiale (LFI).

Il est en effet très dommage que le Ministère de la Défense continue, plus de 10 ans après la mise en œuvre de la LOLF, a focaliser sa communication financière sur la LFI. Comme on peut le voir des éléments de bilan très intéressants sont cependant diffusés mais ils ne constituent pas encore le cœur des préoccupations des responsables notamment lors de la construction du budget qui se fait encore à l’ancienne.

Attendons avec impatience le jour, où comme tous les chefs d’entreprises, le Ministre et les Chefs d’Etat-Major présenteront et commenteront leur bilan afin qu’ils soient jugés véritablement sur leur gestion et pas sur l’image plus ou moins exacte qu’ils projettent d’eux-mêmes.


Annexe 1

          2.1.1 Le budget de la défense

Troisième budget de l’État (derrière l’Éducation natio-nale et le service de la dette) avec 34,8 Md€ en loi de finances initiale 2016 (hors pensions, y compris anciens combattants), le ministère de la Défense se distingue des autres missions du budget général par le montant annuel qu’il réserve aux dépenses d’investissement (titre 5), mais également par l’adoption d’une Loi de programmation militaire (LPM). Pluriannuelle, celle-ci permet l’établissement d’une trajectoire à long terme de l’utilisation des crédits de la mission « Défense ». La mission « Défense » (32 Md€ soit 92 % du bud-get total du ministère de la Défense) regroupe les programmes directement liés aux activités opérationnelles et à leur soutien. L’environnement et la prospective de la politique de défense (1,3 Md€, soit 4 % de la mission « Défense ») - P 144 Les actions de ce programme contribuent à éclairer le ministère sur son environnement présent et futur afin d’élaborer et conduire la politique de défense de la France. L’équipement des forces (10 Md€, soit 31 %) – P 146 Programme cogéré par le CEMA (Chef d’état-major des armées) et le DGA (Délégué général pour l’armement), il a pour but de permettre aux armées de disposer des matériels indispensables à la réalisation de leurs missions. La préparation et l’emploi des forces (7,3 Md€, soit 23 %) - P 178 Le programme 178 est organisé de manière à pouvoir répondre efficacement et rapidement aux crises pouvant affecter la France, sur son territoire et à l’étranger. Parmi ses priorités, pour 2016, on retrouve notamment : - adapter la posture opérationnelle à la lutte contre le terrorisme djihadiste, à l’extérieur comme à l’intérieur du territoire national ; - accompagner la montée en puissance de la force opérationnelle terrestre pour exécuter l’opération « Sentinelle » dans la durée ;

- assurer la cohérence organique et opérationnelle des armées, directions et services. Le soutien de la politique de la défense (13,5 Md€, soit 42 %) - P 212 Comme son nom l’indique, le programme 212 est en charge de toutes les fonctions de soutien du ministère de la Défense. Ce programme regroupe également l’ensemble des crédits de titre 2 (masse salariale) relatifs aux personnels du ministère (11,1 Md€ hors pensions). Sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » (180 M€, soit 1 % du budget total), seul le programme 191 « recherche duale (civile et militaire) » dépend du ministère de la Défense. La recherche duale (civile et militaire) (180 M€) - P 191 Ce programme, qui s’inscrit dans le champ de la politique de recherche menée par l’État, concerne des domaines de recherche dont les applications sont à la fois civiles et militaires. Il vise à maximiser les retombées civiles de la recherche de défense et, inversement, à faire bénéficier la défense des avancées de la recherche civile. Enfin, sur les trois programmes composant la mission « Anciens combattants » (2,5 Md€, soit 7 % du budget total), deux sont rattachés au ministère : Les liens entre la Nation et son armée (38 M€, soit 2 % de la mission « Anciens combattants ») - P 167 Ce programme regroupe les politiques concourant à la diffusion de l’esprit de défense au sein de la société civile et à la relation entre la Nation et les forces armées. Il vise l’ensemble de la population et plus particulièrement les jeunes générations. La reconnaissance et la réparation en faveur du monde combattant (2,5 Md€, soit 98 %) - P 169 Le programme 169 retrace l’ensemble des actions et interventions réalisées au profit du monde combattant et des victimes de guerre, destinées à témoigner de la reconnaissance de la Nation à leur égard.

Définitions :

La Loi organique relative aux lois de finances (Lolf) du 1er août 2001 réforme en profondeur la gestion de l’État. Elle est entrée en vigueur par étapes et s’applique à toute l’administration depuis le premier janvier 2006. La Lolf consiste en une nouvelle architecture du budget général de l’État, non plus définie par ministère mais par mission, programme et action. Une mission peut concerner un ou plusieurs ministères. Un programme est un regroupement de moyens d’une politique publique : elle est conduite par un ministère selon une stratégie définie. Une action identifie les moyens et modes d’action des acteurs d’un programme.

La Loi de finances initiale (LFI) est la loi qui prévoit et autorise, pour chaque année civile, l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Le Projet de loi de finances (PLF), qui doit être voté avant le début de l’année à laquelle il se rapporte, comprend deux parties distinctes : il autorise la perception des ressources publiques et comporte les voies et moyens qui assurent l’équilibre financier. Cette partie s’achève par l’article d’équilibre ; ensuite, il fixe pour le budget général, les budgets annexes et les comptes spéciaux, le montant des crédits des programmes ou des dotations, en Autorisations d’engagement (AE) et en Crédits de paiement (CP) en précisant, le cas échéant, le montant limitatif de leurs dépenses de personnel.

Pour en savoir plus :

• Ministère de l'action et des comptes publics, Guide pratique de la LOLF, Paris, 2013.

Annexe 2

          2.1.2 Les principales données comptables

Au 31 décembre 2015, les actifs du ministère de la Défense s’élèvent à 129 Md€ en valeur nette. Ils sont quasiment stables depuis 3 ans. Les immobilisations incorporelles du ministère de la Défense comportent principalement les investissements de développement des matériels militaires et les logiciels produits en interne. Les développements militaires concernent la mise au point et la production des matériels d’armement. Au cours de ces dernières années, les principaux développements concernent le Rafale, la famille de systèmes sol-air futurs (FSAF), les hélicoptères FENNEC, CARACAL, TIGRE et CAIMAN-NH90, les missiles MISTRAL, ASMPA, METEOR et M51, le réseau intranet de la force aéronavale RIFAN 2, les frégates multimissions FREMM et le sous-marin d’attaque du futur Barracuda. Enfin, l’augmentation constatée sur les encours (+ 28 % par rapport à 2014) provient des développements militaires concernant les Barracuda et des missiles. Les immobilisations corporelles comprennent prin-cipalement les terrains et constructions, et les matériels techniques et militaires. La valeur du parc immobilier s’établit à 18,4 Md€. L’année 2015 a été particulièrement marquée par la mise en service du site de Balard. Les biens à caractère spécifique sont évalués à une valeur forfaitaire ou à l’euro symbolique. Il en est ainsi des biens

arsenaux nucléaires, les bases aériennes à vocation nucléaire (BAVN), les dépôts pétroliers du service des essences des armées (SEA), certains centres d’expertises et d’essais, etc. Les mises en service de matériels entrant dans la catégorie des immobilisations corporelles concernent en 2015 notamment la FREMM Provence (558 M€), six Rafale (386 M€) et un A400M (136 M€). Les principales sorties sont liées à la cession au Brésil du TCD Siroco (261 M€) et les retraits de service de la FASM Dupleix (116 M€), de quatre Transall (165 M€) et de quatre SEM (138 M€). Les stocks militaires représentent à eux seuls plus de 98% du montant de la valeur nette comptable des stocks de l’État. Ils sont constitués des pièces de rechange nécessaires au maintien en condition opérationnelle des équipements militaires (23,8 Md€), des munitions, missiles et artifices (5,6 Md€) et d’autres matières et fournitures consommables (4,3 Md€). La valeur nette des stocks du ministère au 31 décembre 2015 diminue de 0,4 Md€ par rapport à 2014. Cette diminution provient essentiellement de la comptabilisation d’une dépréciation sur les stocks immobiles (stocks non mouvementés depuis plusieurs années) de la Structure Intégrée du Maintien en condition opérationnelle des Matériels Terrestres (SIMMT).

Définitions :

Les immobilisations incorporelles sont des actifs non monétaires identifiables, sans substance physique, qui sont contrôlés par l’État du fait d’éléments passés et dont il attend des avantages économiques futurs.

Les immobilisations corporelles correspondent aux actifs physiques identifiables dont l’utilisation s’étend sur plus d’un exercice et ayant une valeur économique positive pour l’État.

Les biens spécifiques aux missions et activités de l’État n’ont pas d’équivalent sur le marché. Ils ne peuvent être reconvertis à des usages banalisés qu’au prix de très lourds travaux.

FREMM : Frégate multimissions

Barracuda : Catégorie de sous-marin

TCD : Transport de chaland de débarquement

FASM : Frégate anti-sous-marine

SEM : Super-Étendard modernisé

Les stocks sont constitués de produits finis ou en cours de production fabriqués par l’État ainsi que de matières premières et fournitures qu’il acquiert afin de les faire entrer dans un processus de production ou pour les utiliser dans le cadre de ses activités.

Annexe 3

          1. Bilan des actifs et passifs du ministère de la Défense

	BILAN DE CLÔTURE AU 31 DÉCEMBRE 2015			BILAN DE CLÔTURE AU 31 DÉCEMBRE 2014			31/12/ 2013	31/12/ 2012
ACTIF (1)	VALEUR BRUTE	AMORTISSEMENT ET DÉPRÉCIA- TIONS	VALEUR NETTE	VALEUR BRUTE	AMORTIS- SEMENT ET DÉPRÉCIA- TIONS	VALEUR NETTE	VALEUR NETTE	VALEUR NETTE
IMMOBILISATIONS INCORPORELLES	33 558	-16 415	17 143	32 639	-15 001	17 638	19 024	20 068
- DÉVELOPPEMENTS MILITAIRES QUALIFIÉS	26 557	-15 690	10 868	26 851	-14 410	12 441	13 140	13 692
- DÉVELOPPEMENTS MILITAIRES EN COURS	4 827	-	4 827	3 766	-	3 766	4 484	6 025
IMMOBILISATIONS CORPORELLES	131 451	-52 291	79 159	127 690	-49 473	78 217	80 161	79 981
- PARC IMMOBILIER	16 565		16 565	15 427	-12	15 415	15 456	15 986
- MATÉRIEL TECHNIQUE, INDUSTRIEL ET OUTILLAGE	5 168	-3 913	1 255	5 097	-3 742	1 355	1 466	1 480
- MATÉRIELS MILITAIRES	82 848	-46 286	36 562	81 125	-43 731	37 394	39 048	37 798
- MATÉRIELS MILITAIRES ET AUTRES IMMOBILISATIONS CORPORELLES EN COURS	22 324	-	22 324	21 312	-	21 312	20 619	19 916
STOCKS	39 538	-6 810	32 728	39 428	-6 260	33 168	30 573	30 202
CUMUL	204 547	-75 516	129 031	199 757	-70 734	129 023	129 758	130 251

(1) : hors comptes de commerce

           2. Composition des stocks au 31 décembre 2015

	31 DÉC. 2015			31 DÉC. 2014
	VALEUR BRUTE	DÉPRÉCIATIONS	VALEUR NETTE COMPTABLE	VALEUR BRUTE	DÉPRÉCIATIONS	VALEUR NETTE COMPTABLE
FOURNITURES CONSOMMABLES	4 613,49	-974	3 640	4 850,89	-705,16	4 146
PIÈCES DE RECHANGE	23 852,89	-3 925	19 928	23 366,31	-3 477	19 889
MUNITIONS, MISSILES ET ARTIFICES	8 654,40	-1 671	6 984	9 061,33	-1 760	7 302
AUTRES	2 417,12	-240	2 177	2 148,72	-319	1 830
TOTAL	39 538	-6 810	32 728	39 427	-6 261	33 166

           3. Équipement militaire au 31 décembre 2015

	2015		2014
	VALEUR BRUTE	EN %	VALEUR BRUTE	EN %
AÉRONEFS	29 330	35 %	28 921	36 %	1 %
SOUS-MARINS	10 724	13 %	10 709	13 %	0 %
BÂTIMENTS DE SURFACE	11 414	14 %	11 236	14 %	2 %
VÉHICULES ET ENGINS TERRESTRES	11 176	13 %	11 034	14 %	1 %
SATELLITES ET ENGINS SPATIAUX	1 907	2 %	1 907	2 %	0 %
MISSILES STRATÉGIQUES	3 996	5 %	4 050	5 %	-1 %
SIC	4 991	6 %	4 862	6 %	3 %
AUTRES	9 311	11 %	8 406	10 %	11 %
TOTAL	82 848	100 %	81 126	100 %	2 %