Le nouveau problème militaire français : les risques du décrochage ?

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     La Loi de Programmation Militaire (LPM) 2019 – 2025 est d’ores et déjà en voie d’achèvement alors que sont déjà lancés depuis quelques mois – déjà – les travaux relatifs à la future LPM 2024 – 2030. L’invasion de l’Ukraine par la Fédération de Russie (24 février 2022) a lancé une phase de consolidation budgétaire des politiques de Défense, voire dans certains cas ce qui peut être qualifié de réarmement ; efforts qui succèdent au dernier cycle de « fardeau partagé » promut par Washington, dans le cadre de l’Alliance atlantique. Le rang militaire français risque d’être mis au défi par l’évolution des politiques de Défense de l’Allemagne, du Royaume-Uni et de la Pologne.

     Face à cela, le cas financier de la politique de Défense de la France est particulier, et fonde sa crédibilité militaire et donc politique sur la scène internationale.

Lancés début 2015, les travaux d’ « actualisation » stratégique de la LPM (2014 – 2019) étaient sanctionnés par la loi n°2015-917 du 28 juillet 2015 « actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense » marquait le coup d’arrêt dans la réduction des dépenses militaires françaises depuis 1962 qui étaient globalement sur une courbe descendante, malgré deux « relances » durant les présidences Mitterrand et Chirac (par exemple : Martial Foucault, « Les budgets de défense en France, entre déni et déclin », Focus stratégique, n° 36, avril 2012).

L’imbroglio politique (11 – 19 juillet 2017) de l’affaire allant des propos du général d’armée Pierre de Villiers, assumant alors la responsabilité (15 février 2014 - 19 juillet 2017) de Chef d’Etat-Major des Armées (CEMA), semblait conduire le nouveau Président de la République, M. Emmanuel Macron, durant son premier mandat (14 mai 2017 – 7 mai 2022) à faire adopter par son gouvernement, et la majorité parlementaire sur laquelle il s’appuyait, une nouvelle LPM (2019 – 2025) non seulement en hausse financière et en volume, et en valeur mais aussi à la faire exécuter presque à l’ « euro près », malgré quelques renoncements initiaux et une troncature de la promesse de campagne (dépenses OPEX/OPIN hors efforts supplémentaires et solidarité gouvernementale pour financer celles-ci : l’entièreté de ces dépenses ont finalement été internalisé au sein du périmètre financier du MINARM).

Le deuxième mandat (7 mai 2022) de M. Emmanuel Macron débute donc avec les travaux relatifs à la future LPM 2024 – 2030. De manière ironique : l’actualisation de la LPM (2019 – 2025) – prévue par son propre article 7 – avait été abandonnée par le gouvernement, notamment du fait d’un calendrier politique très dense. Mais est donc remplacée par une toute nouvelle LPM .

Le Conseil de Défense du 28 septembre 2022 a sanctionné la présentation au Président de la République et aux autres archontes trois trajectoires financières pour la future programmation des dépenses militaires, dont les deux extrémités sont comprises entre deux sommes devant être dépensée sur la période de la LPM (2024 – 2030) :

• 375 milliards d’euros, soit 52,57 milliards d’euros par an ; 
• 435 milliards d’euros, soit 62,14 milliards d’euros.

Le budget du ministère des Armées, s’il était adopté en ce sens, atteindra 43,9 milliards d’euros pour l’exercice 2023, respectant la première « marche » de 3 000 millions d’euros (deux autres « marches » étaient prévues en 2024 et 2025) correspondant aux dépenses à consentir au profit des deux composantes permanentes (FAS, FOSt) et de la composante non-permanente (FANu) de la Dissuasion nucléaire.

Sur le plan politique, il est à remarquer que si l’ « affaire de Villiers » aurait été un puissant catalyseur politique pour la bonne exécution de la LPM (2019 – 2025), l’invasion de l’Ukraine par la Fédération de Russie semble devoir reprendre ce rôle, au pro rata de la durée de la guerre et des très difficiles conséquences à évaluer quant au futur environnement stratégique, non-circonscrit à la scène européenne mais bien étendue jusqu’au théâtre IndoPacifique. Et sur le plan financier : les trajectoires financières sont à considérées au regard du nouveau contexte économique qui relativise les chiffres énoncés.

     En République Fédérale d’Allemagne, la situation budgétaire de la politique de Défense est devenue assez particulière, pour trois raisons :

Il avait été décidé en 2021, et cela a été repris par l’actuelle coalition gouvernementale, d’augmenter les dépenses militaires allemandes sur la période 2022 – 2030 par 20 milliards d’euros, afin d’atteindre la cible financière de dépenses militaires correspondant à 2% du PIB. Dès 2022, le budget militaire allemand est porté de 49,3 milliards d’euros initialement prévu à 50,33 milliards d’euros et les budgets suivants (2023 à 2025) bénéficieront dans ce cadre d’un milliard d’euros supplémentaire : ceci devant permettre d’observer un volume plancher d’un minimum de 50 milliards d’euros de dépenses militaires annuelles. Et à ces premiers 4 milliards d’euros suivront 16 milliards d’euros d’ici à 2030.

Dans la foulée de l’invasion de l’Ukraine par la Fédération de Russie (24 février 2021), le chancelier Olaf Scholz (8 décembre 2021) a engagé, et manifestement de son seul fait, la coalition parlementaire et le gouvernement formé par elle, dans la création du Sondervermögen (fonds spécial) à hauteur de 100 milliards d’euros. Il recèle la particularité légale et initiale de devoir être liquidée d’ici à 2025. La loi créant ce fonds contient de nombreuses citations de programmes d’armement pouvant en bénéficier mais aucune « cible » (nombre d’unités) : tout reste à décider. Et le soutien parlementaire à l’initiative politique de Scholz a été écrasant : 593 députés pour, 80 contre et 7 abstentions. Et pour protéger ce fonds financier et sa « mission » : un nouveau paragraphe est ajouté à l'article 87a de la Loi fondamentale : « Afin de renforcer les capacités d'alliance et de défense, le gouvernement fédéral peut constituer un fonds spécial avec sa propre autorisation de crédit d'un montant pouvant atteindre 100 milliards d'euros. »

À la fin du sommet du G7 à Schloss Elmau (26 – 28 juin 2022), le chancelier Olaf Scholz déclarait que l’Allemagne allait avoir « la plus grande armée conventionnelle dans le cadre de l’Otan en Europe » et que cela allait se matérialiser, par exemple, par une dépense moyenne d’ « environ 70 à 80 milliards d’euros par an ». Ce troisième point pose le sujet de l’aggiornamento entre les 20 milliards supplémentaires (2022 - 2030) et le Sondervermögen (2022 - 2025). Le budget militaire allemand passerait de l’équivalent de 1,43% (2021) à 1,75% (2023) du PIB, pour atteindre 2% dès 2024, soit un volume de 86,33 milliards d’euros. Et il demeurerait à ce niveau (2%) jusqu’en 2030, avec un volume financier similaire.

Entre parenthèses : tout ceci pourrait condamner et faire disparaître l’expression de « passager clandestin » dont est affublée l’Allemagne dans l’Alliance atlantique depuis les années 1980. 

     Au Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord, la campagne (13 juillet – 5 septembre 2022) pour élire le nouveau chef des Torries voyait Mme Liz Truss s’engageait en faveur d’un budget de la Defence à hauteur de 3% du PIB sur l’exercice 2029 - 2030. Le budget 2022 (54,63 milliards d’euros) est à hauteur de 2,1% du PIB tandis que l’ancien Prime minister, M. Boris Johnson (24 juillet 2019 – 6 septembre 2022), visait déjà 2,5%. Après son élection à la tête du parti conservateur et donc sa nomination comme nouvelle Prime minister (5 septembre 2022), le Secretary of State for Defence, M. Ben Wallace (24 juillet 2019), déclarait que l’engagement de campagne sera tenu. Ainsi, les dépenses militaires britanniques atteindront 100 milliards de livres sterling en 2030 (soit 113,81 milliards d’euros au taux de conversion en vigueur).

     La République de Pologne est sur une trajectoire similaire aux deux pays précédents. La stratégie de sécurité nationale (mai 2020) accroissait d’ores et déjà l’effort financier en faveur des dépenses militaires, avec l’objectif d’atteindre l’équivalent de 3% du PIB dépensé chaque année à cet effet entre 2024 et 2030. Le budget militaire 2021 s’établissait à 2,25% du PIB et donc environ 11,42 milliards d’euros en volume. En 2022, la part du PIB consacrait à la Défense progressait à 2,42% et le volume financier à environ 15,53 milliards d’euros.

L’adoption, le 11 mars 2022, de la Ustawa o obronie Ojczyzny (« Loi sur la défense de la Patrie ») se déclinait par un budget 2023 devant s’élever à 3% du PIB, et donc avec une année d’avance vis-à-vis de la stratégie déployée depuis 2020. La première mouture de ce budget a été présentée le 30 août 2022 : 21,25 milliards d’euros qui doivent être complétés par un fonds de soutien aux forces armées, financé par la Bank Gospodarstwa Krajowego, portant le total financier à environ 29,83 milliards d’euros.

Aussi, le président du parti PiS (Prawo i Sprawiedliwość ou Droit et Justice), M. Jarosław Kaczyński (18 janvier 2003) – qui a une influence décisive sur la politique générale de la Pologne – déclarait en juillet 2022 que l’objectif sera désormais d’atteindre l’équivalent de 5% du PIB dédié aux dépenses militaires annuelles. Mais sans laisser entendre s’il s’agissait d’assigner à 2030 pareil objectif puisque l’ancienne cible de 3% serait atteinte dès 2023. Et cela placerait la Pologne à la première place, sous l’angle du pourcentage des richesses produites dédiées aux dépenses militaires, devant la Grèce (3,82% en 2021) et les États-Unis d’Amérique (3,52% en 2021). Un budget militaire à hauteur de 5% des richesses produites en 2022 en Pologne s’élèverait à 37,01 milliards d’euros.

     Il y a quelques remarques à faire quant aux conséquences les plus importantes de ces évolutions financières vis-à-vis du rang militaire de la France en Europe qui est actuellement et toujours la 1^ière puissance militaire de l’Union européenne mais la 4^ième sur le théâtre européen après les États-Unis d’Amérique, la Fédération de Russie et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d'Irlande du Nord. Les projections énoncées précédemment placeraient donc la France derrière l’Allemagne sur la période considérée (2022 – 2030).

     Le cas polonais est particulièrement intéressant car l’erreur qui a été commise a été d’intérioriser – sans jamais le discuter – le présupposé que les dépenses militaires de Varsovie évolueront dans des seuils analogues à ceux de l’Espagne ou de l’Italie par exemple. Le défi lancé par la Pologne ne s’apprécie pas dans la valeur absolue de son budget militaire mais plutôt vis-à-vis du centre de gravité de ces efforts : l’armement terrestre. Avec une cible d’environ 1 500 chars de bataille renouvelés sur la même période, et donc la constitution de sept divisions à terme : la République de Pologne pourrait détenir la « 1^ière Armée d’Europe », au sens de la première force aéroterrestre. Et c’est très probablement ce qui peut expliquer et justifier le raidissement du discours politico-militaire allemand, bousculé (2021 – 2022) par les ambitions militaires polonaises.

Et il y a une contrepartie industrielle à cela que les acquisitions récemment contractualisées avec la Corée du Sud, voire certaines avec le Royaume-Uni, visent à des productions sous licence pour l’essentiel des volumes énoncés. C’est-à-dire que la Pologne, déjà sur une phase de montée en gamme industrielle depuis environ dix ans, pourrait atteindre la taille critique pour constituer un pôle de l’armement terrestre et peut-être même le premier de l’Union européenne. Autrement dit, et pour ne prendre que deux exemples : les programmes Main Ground Combat System (MGCS) et Common Indirect Fire System (CIFS) ne peuvent plus espérer une participation substantielle polonaise mais auraient déjà dû craindre une concurrence polonaise à brève échéance.

Et un sujet va être à défricher rapidement : si la Pologne coopère avec la Corée du Sud sur de nombreux programmes, il va très rapidement apparaître que la montée en puissance de l’industrie polonaise permettra à Varsovie d’être en position de devenir fournisseur de matériels terrestres en Europe et donc fournisseur de sécurité : un rôle qui décuplera son assise politique.

     Il me semble que les chiffres sont assez éloquents, toujours sur la période considérée (2022 – 2030), entre la France (52,57 à 62,14 milliards d’euros de dépenses militaires annuelles)  et l’Allemagne (environ 70 à 80 milliards d’euros) : d’autant plus que Berlin n’entretient pas de forces nucléaires. Une classique affirmation à relativiser dans la mesure où les dépenses françaises pour le nucléaire militaire ont une incidence financière bénéfique au profit des forces conventionnelles.

Par ailleurs, certains avanceront – aux dires mêmes de nombreux décideurs allemands – que ces importantes dépenses serviront à « réparer » la politique de défense allemande dont l’état médiocre en termes de disponibilité opérationnelle des matériels, et partant de là : de la capacité des unités opérationnelles à remplir leurs engagements, nécessitera dépenses et réformes. Mais il est aussi possible à l’Allemagne de remplacer l’existant à marche forcée et donc de revendre, saturant les marchés étrangers.

Les risques pour l’industrie militaire allemandes sont plus pernicieux : en ce sens que pour absorber le « choc budgétaire » généreusement offert par l’effort politique (cf. supra), les commandes pourraient être circonscrites à des acquisitions « sur étagère », en particulier au profit d’industriels américains mais aussi israéliens. C’est un risque, voire une menace pour les industriels allemands qui pourraient voir l’essentiel du volume financier leur échapper tandis que les commandes qui leur seront attribuées pourraient consister dans des matériels existants et donc ne pas profiter à de nouveaux programmes, ou bien trop peu nombreux. Il y a ce risque de l’obsolescence programmée des « catalogues ». C’est à cette aune qu’il pourrait y avoir un renversement de perceptions mentales, et donc politiques, quant à la place à accorder aux programmes en coopération avec la France.

Avec le Royaume-Uni, les maquettes des Armées et la culture stratégique liée à leur emploi sont très comparables avec celles de la France. Londres entretient également une composante nucléaire permanente, bénéficiant de dépenses financières équivalentes à celles consenties en France : les dépenses britanniques bénéficient toutefois d’une partie des efforts américains. Il en va de même que pour le renseignement où, par exemple, le GCHQ (Government Communications HeadQuarters) a un budget largement abondé par les États-Unis d’Amérique. Le budget militaire britannique est donc à considérer comme bénéficiant de l’équivalent d’un « effet multiplicateur » de Keynes grâce aux specialrelationships avec les États-Unis d’Amérique, renforcées par l’Indopacifique.

Sur le plan industriel, l’état lamentable de l’industrie terrestre britannique, fruit d’une absence de politique industrielle et, aussi, du fait de doctrines militaires déboussolées par des documents stratégiques contradictoires, ne doit pas faire oublier que d’autres secteurs sont en pleine expansion. Par exemple, dans l’industrie navale Londres est dans une phase de montée en puissance afin de soutenir une expansion de ses capacités. Et une chose, à ce sujet, est ignorée en France : les dépenses navales britanniques structurent le champ stratégique en Europe et dans l’IndoPacifique. Et elles vont à terme lui conférer un « marché » à l’échelle d’une potentielle et nouvelle « British Pacific Fleet ». L’essentiel de l’effort militaire britannique pourrait donc profiter aux industries ayant les meilleures perspectives (aéronautique, spatial, électronique, etc) et bénéficier relativement d’une dépense plus forte que celles de l’Allemagne et de la France sur chacun de ces blocs.

     C’est sur la période considéré (2022 – 2030) que les risques de décrochage militaire français sont tellement nombreux qu’il nous faudrait plutôt évoquer des menaces car, et dans l’absolu, la trajectoire française la plus haute (62,14 milliards d’euros) est systématiquement sous celles du Royaume-Uni et de l’Allemagne. Paris perdra son 1^ier rang dans l’Union européenne, au profit de Berlin et de « 1^ière Armée d’Europe » au profit de la Pologne. Au sein de l’Alliance atlantique, Paris consentira à un effort significatif mais relativisé par les protagonistes considérés. Et comme il a été montré : face aux efforts décrits en valeur absolue, les dépenses consenties relativement à certains secteurs pourraient voir Paris – même allié à l’Allemagne – être distancé par la Pologne et dans le naval par le Royaume-Uni. Outre l’enjeu crucial du budget et de l’observation du respect d’une dépense annuelle sur ladite période, il y aura également l’enjeu d’une véritable stratégie devant permettre de détenir les « instruments de souveraineté » (Richelieu) par le truchement d’habiles coopérations stratégiques en Europe – mais pas seulement – avec de nouveaux partenaires.